摘要：

    改革开放40年来, 我国粮食生产连上4亿吨、5亿吨和6亿吨三大台阶, 取得举世瞩目的巨大成就, 积累了诸多宝贵经验。但仍然存在结构性矛盾突出、环境压力增大和国际竞争力严重不足等问题。新时代“把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”, 必须走差别化竞争发展道路, 着力推动粮食土地股份合作规模经营, 加大粮食支持力度, 大力推行种养结合发展模式, 加快构建粮食安全监测预警体系。

    关键词：

      改革开放;粮食安全;经验;问题;对策;

农业是国民经济的基础, 粮食是农业的基础。改革开放以来, 我国率先在农村实行家庭联产承包责任制改革, 大力推进粮食市场化进程, 特别是2004年以来, 中央连续多年以中央“一号文件”形式高度关注粮食安全问题, 粮食综合生产能力不断提高, 粮食产量稳居6亿吨以上, 不仅解决了全体居民吃饱饭的问题, 而且正从“吃饱”向“吃好”转变。深入总结改革开放以来粮食安全所取得的成就与经验, 对新时代“把饭碗牢牢端在自己手里”具有重要战略意义。

    一、我国粮食改革开放的阶段及政策变迁

(一) 家庭联产承包责任制确立时期 (1978—1984)

改革开放以前, 我国粮食生产采取人民公社的集体生产方式, 粮食流通实行统购统销的计划经济管理方式, 严重抑制了广大粮食生产经营者的积极性。1978年小岗村的十八位农民在土地承包责任书上按下了红手印, 率先发起了粮食生产“大包干”, 拉开了农村甚至全国经济体制改革的序幕, 到1984年, 全国农村基本实行了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的实行, 极大调动了广大农民的生产积极性, 粮食产量由1978年的3亿多吨, 一举达到1984年的4.07亿吨, 粮食产量达到历史最高水平, 较1978年增长33.64%, 年均增长率5.45%。人均粮食占有量也由316.61公斤增至1984年的391.1公斤, 基本解决了全国人民的生存和温饱问题。

(二) 市场化改革时期 (1985—1996)

在粮食取得丰收后, 为建立和培育市场体系、搞活商品流通, 1985年我国对农产品流通体制进行了改革, 彻底放开蔬菜和畜产品价格, 取消粮食统购, 实行合同和市场收购的双轨制, 定购以外的粮食可以自由上市, 使粮食生产向市场靠拢。粮食流通体制改革后, 针对粮食产量波动、价格倒挂和“卖难买难”问题, 1991国家又颁发《关于进一步搞活农产品流通的通知》, 在全国建立粮食等重要农产品储备调节制度和风险基金制度, 进一步缓解粮食供需地区平衡、结构平衡和价格双轨制的矛盾。1993年《国务院关于加快粮食流通体制改革的通知》颁发, 取消统销制度, 放开粮食价格和经营, 实行了四十年的城镇居民粮食供应制度 (即统销制度) 被取消, 1994年全国各地基本取消粮票, 第二货币时代终结。在市场力量的刺激下, 到1996年粮食产量又一次取得大丰收, 突破5亿吨, 人均粮食占有量扩大到412.24公斤, 我国粮食进入供需总量基本平衡、丰年有余的新阶段。

(三) 农业战略性调整时期 (1997—2003)

在我国农业进入新阶段后, 粮食连年丰收、库存积压严重, 国家负担加重, 农业结构矛盾日益突出, 我国农业发展进入了以增加农民收入为中心、以农业结构战略性调整为主线的发展时期。1998年国务院颁发《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》, 玉米、稻谷退出保护价范围。该时期也正是我国入世谈判关键时期, 为满足WTO的原则性要求, 国家对粮食关税税率进行了更大范围的调整。农业战略性结构调整虽然对畜牧业、蔬菜等产业发展起到了积极促进作用, 人民膳食水平不断改善提高, 但由于在粮食生产方面过度放松, 粮食播种面积连续下降, 2003年播种面积降至历史最低, 仅有9941万公顷, 粮食产量严重滑坡, 总产量降至4.3亿吨, 国家粮食安全状况一度处于严峻状态。

(四) “反哺与支持”时期 (2004年以来)

针对粮食生产中出现的严重滑坡, 从2004年开始, 国家确立了工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活的方针, 中央连续以“一号文件”的形式, 出台了一系列强农惠农政策, 不仅取消了农业税, 而且直接向农民发放粮食补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机补贴, 极大地提高了农民种粮积极性, 粮食连年高位增产。为确保粮食生产不滑坡, 2011年国家再次发布《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》, 大力加强水利建设, 粮食生产跨上新台阶, 产量出现12连增的局面。2016年国家实施藏粮于地、藏粮于技战略, 进一步确保了粮食产能。从2004—2017年, 粮食增长1.48亿吨, 增幅达31.55%, 13年年均增长率为2.68%。

    二、我国粮食安全所取得的成就

(一) 粮食产量连续五年稳定在6亿吨以上

为了增加粮食生产, 国家持续施行支农惠农政策, 农田水利等基础设施建设进一步完善, 粮食生产在1984年、1996年和2013年分别跨上4亿吨、5亿吨和6亿吨三大台阶。特别是2004年以来, 随着粮食“四补贴、一奖励”政策的实施, 农民种粮积极性大幅提高, 粮食产量出现稳定上升的可喜局面, 从2013年开始连续5年保持在6亿吨以上的丰收势头。由于良种技术的不断突破, 12连增期间粮食单产提高了832公斤/公顷。我国用世界9%的耕地、6%的淡水养活了20%的人口, 成就举世瞩目。

(二) 粮食生产现代化水平进一步提高

机械化水平不断提升。1978年我国大型拖拉机为55.73万台, 小型拖拉机为177.3万台, 农业机械总动力为17750万千瓦, 到了2016年大中型拖拉机为645.4万台, 小型拖拉机为1671.6万台, 农业机械总动力达97245.6万千瓦, 增长5.47倍。农田水利设施建设上了新台阶, 1978年我国耕地灌溉面积为6.74亿亩, 到2017年达10.29亿亩, 耕地灌溉面积扩大1.69倍, 极大地稳定了粮食生产。我国粮食单产从1978年2527公斤/公顷, 提高到2017年的5506公斤/公顷, 提高2.71倍。粮食生产综合应灾能力显著提升, 1978年粮食受灾面积为7.62亿亩, 到了2017年下降为约3亿亩。在科技创新引领驱动下, 2016年农作物耕种收综合机械化率达到66%, 农田有效灌溉面积比重达到55.83%。粮食生产同信息技术、金融、国际市场进一步融合, 空间布局不断优化, 现代化水平大幅度提高。

(三) 粮食供给侧结构性改革取得明显进展

为解决我国粮食“三量齐增”的问题, 国家大力实施供给侧改革, 进展显著。2016年中央财政共拨付农业支持保护补贴资金1442亿元, 粮食收储制度改革取得成效, 尤其是玉米收储制度改革取得重大突破, 取消玉米临时收储政策, 实行市场化收购加补贴的新机制。化肥农药减量增效深入推进, 优质加工专用品种品质导向更加突出, 绿色发展和提质增效导向更加清晰。2015年农用化肥施用折纯量为6022.6万吨, 达到历史最高, 随着化肥零增长行动的开展, 2017年化肥施用折纯量为5864.42万吨, 降幅2.63%, 农药也从2012年历史最高点的180.61万吨减少至2017年170.57万吨。粮食功能区和保护区划定工作初步展开, 粮食种植结构调整初见成效, 2017年籽粒玉米播种面积比2015年调减5200万亩, 大豆播种面积比2015年增加1746万亩。

(四) 国家粮食安全战略体系框架基本确立

我国确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”国家粮食安全战略, 为我国粮食安全工作拟定了施政框架。为确保谷物基本自给、基本农田划定工作已全面结束, 粮食播种面积稳定在16亿亩目标已经明确, 粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的空间战略部署逐步推进, 粮食综合生产能力不断提升。为统筹利用国内国际两个市场, 国家充分利用关税配额调解农产品进出口平衡, 并进一步完善了粮食贸易反补贴、反倾销和保障措施法律法规, 保护国内粮食市场。粮食安全内涵也随之发生变化, 从满足‘量’的需求到满足‘质’的需求, 确保粮食品种结构、品质安全是今后时期粮食安全战略重点。

(五) 粮食安全形势处于历史最好水平

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出, 中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上, 必须确保谷物基本自给、口粮绝对安全。在国家政策强力支持下, 粮食安全形势迎来了历史最好水平。从供给看, 连年丰收, 库存充裕, 年供给量约在8亿吨左右, 充分保障了国内粮食数量稳定供给。从需求看, 粮食总消费量稳定增长, 2017年稻谷、小麦食用消费分别为1.57亿吨和8750万吨。同时肉制品进口对饲料粮需求产生替代作用, 短期内我国粮食供需基本平衡, 粮价稳定。此外, 国际市场粮食供应充足, 国际粮食价格连续5年下行, 价格优势明显, 进一步强化了我国的粮食安全状况。

    三、确保我国粮食安全的主要经验

(一) 农田设施是基础

农田基础设施建设是粮食安全的基本保证。20世纪80年代, 我国农田有效灌溉面积仅为4.5亿亩, 2017年有效灌溉面积超过10亿亩, 达到历史最高, 有效灌溉面积位列世界首位。大规模农田基础设施建设, 一方面直接促进粮食单产的提高, 为我国粮食安全提供坚实的保证, 另一方面也大幅度提升了我国北方地区粮食供给能力, 直接将“南粮北调”的格局扭转为“北粮南运”, 为东南沿海地区改革提供了有力支撑。

(二) 科技创新是动力

农业科技创新体系、现代农业产业技术体系以及农业科技推广体系的不断完善为农业现代化提供了坚实支撑, 特别是种业创新, 为我国粮食增产提供了坚实有力支持。改革开放至今, 我国集成推广了一批粮食绿色高产高效模式, 杂交水稻、耐密型玉米等品种大面积推广, 小麦精量半精量播种、测土配方施肥、一喷三防等实用技术广泛应用, 为粮食现代化生产起到了良好的带动引领作用。据研究, 在家庭联产承包责任制确立时期 (1978—1984年) , 科技创新对水稻单产增长的贡献接近40%, 而在战略调整期 (1997—2003年) , 农产品全要素生产率年均增长率达3%左右, 其中水稻接近3%, 小麦2%左右, 玉米在1.8%。我国主要粮食作物的全要素生产率年均增长率位于世界前列, 技术进步是农产品生产力增长的主要驱动力, 对粮食增产的贡献率达到68%。

(三) 市场化改革是路径

要从根本上确保粮食安全, 必须进行粮食市场化改革。从1978年家庭联产承包责任制确立时期开始, 粮食市场化改革就在探索中前行, 从初期以计划为主、市场为辅到全面放开粮食市场, 我国粮食市场由分割逐步走向一体化, 为全面深化农村改革奠定了基础。同时, 也与国际市场对接, 充分利用国际市场, 补充国内大豆需求缺口, 保证了国内粮食供给安全。我国粮食安全问题的解决, 必须灵活巧妙地利用国内、国外两个市场, 确保口粮绝对安全、谷物基本自给。

(四) 确保农民种粮利益是核心

农民是粮食生产的主体, 农民收入上不去, 不仅影响粮食生产和农产品供给, 而且也关系社会主义现代化强国建设。我国粮食之所以能从吃不饱转变到吃好状态, 是与我国从实行家庭联产承包责任制, 到取消农业税, 再到增加种粮补贴, 切实维护农民利益分不开的。发达国家农业发展经验也表明, 农业稳定发展离不开政府对农民利益的切实维护。粮食安全政策制定只有从保护农民的切身利益出发, 才能真正地保障国家粮食安全。粮食安全问题必须站在实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度寻找解决方案。

    四、我国粮食生产存在的问题

(一) 结构性矛盾突出

目前, 我国粮食连年丰产, 国内粮食能够实现口粮自给, 加上进口, 短期内粮食供给充盈, 但也面临严重的结构性矛盾。一方面, 由于食用油消费和饲料需求不断扩大, 大豆进口连年剧增, 但国内大豆产量低, 与国外品质差距较大, 从2000—2017年大豆单产每公顷仅提高了162公斤, 大豆播种面积不增反降, 供需缺口极大。与此同时, 我国玉米播种面积却连年增加, 从2004—2017年玉米播种面积增加1.13亿亩, 增幅达39.12%, 产量增加8562.6万吨, 粮饲结构亟待优化。另一方面, 由于单纯追求高产, 产品质量不高, 产生了一边国内滞销、库存增加, 一边进口连增的怪象。

(二) 生态安全压力增大

统计显示, 1978年我国化肥使用为884万吨, 到2017年增长到5864.42万吨, 40年间化肥增长6.63倍。农药使用量从1991年的76.53万吨到2017年的170.57万吨, 25年间增长2.23倍。农药、化肥的过度使用, 不仅导致了土壤板结、农业面源污染严重, 还导安致了农产品存在农药残留、重金属超标等现象, 严重影响粮食质量安全, 粮食产业绿色发展之路任重而道远。

(三) 国际竞争力严重不足

任何贸易的竞争, 归根结底是商品质量和成本的综合之争。从入世至今, 我国虽然对小麦、玉米和大米采取关税配额管理, 但包括大豆在内的粮食进口连续3年超过1亿吨。更值得关注的是, 进入21世纪以来, 我国粮食生产资料、劳动力和土地价格刚性上涨, 粮食价格普遍高出进口粮食价格30%, 给未来的农业发展带来了很大的风险。目前, 我国劳动生产率与国际相比差距很大, 经营主体组织化水平不高, 加之水土资源短缺、人口增长压力大、经营细碎化问题严重, 严重制约了我国粮食的竞争力提高。

(四) 长期供需偏紧的矛盾依然存在

随着经济社会发展和人民生活水平的提高、城乡结构变化和食物消费升级, 我国粮食需求量不断增加, 据估算, 到2020年, 我国粮食供求关系基本平衡, 能够为全面建成小康社会提供有力保障;到2035年, 人均粮食消费量将达到450公斤左右, 粮食自给率降低的风险将加大。从长期来看, 我国粮食播种面积将继续保持下降的趋势, 饲料粮和加工用量仍将持续增加, 粮食供需仍然偏紧。此外, 粮食国际市场形势多变, 将进一步加大粮食供给风险。

    五、确保我国粮食安全的政策建议

党的十九大报告提出“确保国家粮食安全, 把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。农业发展进入高质量发展的新阶段, 粮食安全也从总量不足、吃不饱, 转变为吃好、吃出营养健康的新时代。新时代新环境下, 确保粮食安全必须以立足国内、确保口粮绝对安全为前提, 必须在积极探索农业发展道路和模式上取得新进展, 必须在改革开放、支农惠农政策上不断创新, 必须在节约成本、提升质量、保护生态、增加效益的方向上下功夫。

(一) 充分发挥比较优势, 走差别化竞争发展之路

目前, 我国农业劳动生产率的提升有很大潜力, 要尽快立足于资源禀赋和产业优势, 走差异竞争化发展的道路, 大幅度提升农产品竞争力。在平原广袤地带, 采用现代技术手段, 进行规模化粮食生产, 走种粮规模化发展道路, 确保国家粮食安全。在自然景观优美的区域开发休闲观光农业, 在山区丘陵地带可以开发优质特产、有机绿色食品等, 以优质化、高档化、生态化抵抗国外产品的廉价竞争。充分发挥南方农业潜力, 进一步缓解“北粮南运”对我国北方生态所带来的压力。

(二) 深化农村土地制度改革, 大力发展粮食土地股份合作

针对当前我国农业土地经营规模小、耕作细碎化特征, 大力推进多种形式的适度规模经营。一要深化三权分置的土地制度改革, 规范流转程序, 建立土地交易平台, 切实维护农民土地合法权益。二要大力发展耕种、施肥、打药、收割等社会化服务组织, 充分发挥“农户家庭经营+社会化大服务”的协助优势, 大力提高粮食市场竞争力。三要多措并举推进土地股份合作社发展, 加大财政税收、基础设施建设、金融信贷、保险、人才培养等多方面政策对粮食土地股份合作社的支持力度, 加快提升粮食生产土地规模化经营水平。

(三) 深入实施“两藏”战略, 进一步完善强化粮食支持保护政策

坚持贯彻“藏粮于地”战略, 加快高标准农田建设, 大力实施农田水利和土壤有机质提升工程。坚持贯彻“藏粮于技”战略, 加快粮食科技创新, 加快突破大型农机、绿色种植、农产品仓储物流等关键核心技术, 重点实施种业工程, 充分发挥科技对粮食安全的引领支撑作用。持续推进“三项补贴”, 加大补贴力度, 提高农民种粮积极性, 稳定农民种粮意愿。结合目标价格改革, 在充分吸收国外经验的基础上, 对粮食开展收入保险试点。进一步深化粮食市场化改革。

(四) 大力推广节本提质增效模式, 促进粮食生产向绿色生态可续持发展转变

为适应市场需求、确保粮食品质, 粮食生产必须向绿色生态可持续发展转变。大力开展有机肥 (药) 替代化肥 (药) 行动, 尽量减少化肥、农药过度使用, 把粮食生产成本降下来, 把粮食质量提上去, 把农业环境改善好, 大幅度提升粮食的国际竞争力。大力发展种养结合模式, 以养定种、以养促种。大力推进三元结构改革力度, 适度增加青贮玉米和牧草种植面积。加大畜禽养殖废弃物肥料化还田力度, 尽量减少环境污染代价, 促进农业可持续发展。要尽快建立绿色发展为目标的新型农业科技创新体系, 加快研发出一批节水、控肥、减药、农机农艺相融合的农业新技术, 为节本增效、绿色发展提供支撑。

(五) 加快构建粮食安全预警体系, 进一步提升粮食宏观调控能力和水平

在汲取国外先进经验的基础上, 按照“职责明晰、责权统一、运行顺畅、管理高效”的改革目标, 加快建立粮食一体化多部门协调管理体制。加大粮食安全大数据建设力度, 尽快将国内外粮食生产、加工、储存、销售、市场、人口、政策、天气、自然灾害等方面数据进行整合, 充分利用遥感、航天、地理信息、云计算、人工智能等现代技术, 对全球及我国粮食安全状况进行科学监测、预警和形势判断, 并对各种外生冲击做出科学预案, 进一步强化粮食安全宏观调控能力。